中国城市和小城镇改革发展中心冯奎：城镇化载体要“各美其美”，就地城镇化难点是就业

发布时间：2025-07-09 09:07:39 来源：凛若冰霜网 作者：休闲

县域是各美其美中国城镇体系的重要组成部分，是中国中心城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、城市城镇城镇城镇构建新型工农城乡关系具有重要意义。和小化载化难近日，改革中共中央办公厅、发展冯奎国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的体地城镇化建设的意见》（下称《意见》）。《意见》要求坚持以人为核心推进新型城镇化，点业尊重县城发展规律，各美其美因地制宜补齐县城短板弱项，中国中心提升县城发展质量，城市城镇城镇城镇更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。和小化载化难

《意见》还明确，改革坚持“一县一策”，发展冯奎防止盲目重复建设，体地同时将推动试点先行，合理把握县城建设的时序、节奏、步骤，率先在示范地区推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式，增强县城综合承载能力，及早取得实质性进展。

这份重要文件出台后，有人士认为，在外需增速放缓和国内亟需扩内需的背景下，县城被视为中国经济新的增长动能。随之而来的问题是，县域与过去多年作为城镇化主体的城市群，在未来城镇化中如何分工协作。又如《意见》提出，建立多元可持续的投融资机制。对符合条件的公益性项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债劵予以支持，这是否说明专项债资金会适度向县域倾斜？也有人士担心，目前推进的以县城为重要载体的城镇化，是否会在县域内出现新的两极化，资源和人口向特定区域的县城聚集，忽视了其他建制镇的发展。

就上述问题，澎湃新闻近日专访了中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎。 

澎湃新闻：以县城为重要载体的城镇化与过去都市圈、城市群的城镇化战略是何关系？ 

冯奎：最近有观点说，中国城镇化大方向变了，我认为这是误读。准确地说，城镇化高质量发展，需要各种空间载体“各美其美”，最后实现“美美与共”。文件上强调了县城是重点载体，不是对其他主体或载体的取代。

我十年前研究县域经济和县城发展，后来研究城市群、都市圈等等。我觉得这些空间都值得长期关注、持续跟踪。城镇化发展在空间上逐步走向协调，这是一个不断优化和调整的过程。

首先，城镇化总的趋势没有改变。城市群是中国城镇化的主体。中国19个城市群以及其内外部的40多座都市圈的人口和经济份额占到总量的70%以上，未来还会增加。第二，县城的作用需要进一步上升，县城的独特性是它在城乡发展中有联结、平台、桥梁等多种功能及作用。因此县城发展，既是城镇化的任务，也是乡村振兴的要求。第三，前几年资源要素比较多向中心城市、城区集中。县城人均市政公用设施固定投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2，医疗、养老、垃圾与污水处理、公厕、物流设施等都有短板。县城补短板能形成有效投资、拉动需求，是现在各方面都看得准的建设方向，值得社会投资跟进。第四，县城是点状分布。有的在城市群范围内，有的远离城市群。城市群都市圈与县城，各有各的空间、地位与作用，彼此不能取代。 澎湃新闻：过去中国的城镇化以大城市群为主要发展路径，现在要转向县域经济，特别是就地城镇化的方式，实现就地城镇化的载体是什么？另外，发展县域，从要素市场化的角度，土地市场该如何改革？ 

冯奎：近年来，农民工流动出现了一些新的趋势，我观察到三个方面。一是省内流动增多；二是从东部沿海回流到中西部家乡增多；三是选择在县城增多。这就意味着，总体而言，城镇化的半径相对缩小，就地就近城镇化的权重在上升。

我们调查发现，1/3左右外出农民工愿意到县城就业落户。就近就地城镇化有多方面意义，比如有利于解决夫妻分居或者留守儿童的问题。特别是，在疫情以及就业困难的情形下，就近就地城镇化类似于海绵，暂时性地吸收和缓解了城乡就业压力，进一步彰显了中国区域经济的韧性。

就地就近城镇化的载体主要是离家较近的城郊、县城、重点镇等等。县城既是一地行政中心、又是经济中心，吸纳农业转移人口还有潜力。随着县城发展，未来可能成为多半乡村转移人口市民化的选择。

就地城镇化这个“地”，如果落实到县城、县域，应该不会构成瓶颈约束。从建设用地总比例看，城市占15%，建制镇15%，另有60%是村庄建设用地。县城要发展，在建设用地方面通过县域范围的占补平衡等，就应该能够保证。关键是要合理安排新增建设用地计划指标，建立集约高效的建设用地利用机制，对现有工业用地要提高容积率和单位用地面积产出率。在城乡用地上，按照国家统一部署，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，推动城乡要素流动。 

澎湃新闻：不同县城有其不同的功能定位，对于人口和产业流入的县域和人口流失城镇，发展转型如何做到有的放矢？比如在基础设施建设和公共财政投入方面，有什么建议？ 

冯奎：人口是最大的变量，其次是产业。人口与产业流入的县，要抓住时机，实现产业-人口-空间的全面转型，朝着现代化中小城市方向迈进。特别是都市圈范围内的县，实际要逐步与城区一体化、同城化发展。要培育发展特色经济和支柱产业，强化区域性物流基地建设，形成有影响力的专业市场，提高就业吸纳能力，在先进制造、商贸流通、文化旅游等一个或几个方面体现特色性、专业性。注意与邻近大城市功能互补、产业配套，对接融入大城市但又并不失掉自我。

对于人口与产业流出的县，总体思路应是瘦身强体，转变既有的增量规划思维，要严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源适度集中，提升品质。还要更加注意突出特色，包括特色产业、文化、特色、功能等，力争做到小而美、小而优、小而强，实现“小的也是好的”。

对人口与产业流出的县，还应区分功能定位，予以一城一策支持。比如沿边县、生态区域的县等等，这些县人口大量减少。对这些县，国家要让他干什么，就应相应地给予什么方面的支持，边境县城需要进一步完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力，这些不能通过市场化办法去解决。 

澎湃新闻：《意见》中提出，对符合条件的公益性项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债劵予以支持。这是否意味着，专项债资金向县域倾斜？ 

冯奎：2020年中国县城的市政公用设施投资完成额为3884亿元，占全社会固定资产投资总额约0.7%，因此这类资金投向县城，相对城区来说，补短板的作用更明显。同时，县城对于县域、对于广大乡村地区来说，它是一个集聚的点，是包括人口在内的城乡要素交汇的场所，因此对县城加大建设力度，相对来说比遍地开花更有效率。

省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制正在建立，因此县城只有持续吸纳人口，财政支持才会加大。

专项债资金肯定会加大力度向县城倾斜。但是前置条件也很多，基本条件就是对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，在已有资金支持渠道外，可以通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

对人口流出较多，或者收缩趋势仍在显著加大的县来说，又由于这些县的负债率较高，不宜盲目扩大投资，重在现有资源的盘活和高效利用。

澎湃新闻： 基于七普数据，从2010年至2020年中国乡村流出人口规模为2.72亿，省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿，省内流动为主要趋势。在省内流动中，省内县内流动人口8200万，省内县外流动人口1亿。省内县外的流动在其中体量稍大，并且表现出快速增加的态势。有学者把当前城镇化分为就地和异地城镇化，这两种模式如何统筹推进呢？ 

冯奎：所谓统筹推进，其本质是政府做好自己的事，把选择权交给农民或农民工本人，他们会用脚投票。

就地城镇化的难点是就业。城市经济学基本规律是：生产活动、创新活动离不开一定的人口规模和人口集聚。相对于大中城市来说，县城、重点镇这些就地城镇化的重点载体，弱势就是规模相对较小、集聚度相对较低。统计上看，我们国家1400多个县城，平均人口10.88万。县城高度分化，一批县城5万人不到，还有更小的县城只有一两万人，一些行业与产业难以发展，就业类型少、就业容量小。

异地城镇化的载体，往往是国家级城市群，特别是城市群的中心城市——直辖市、省会、副省级城市等等，更是人们竞相进入的首选。在这些城市，比就业更潜在、更大的困难是安居难。安居的第一条是“住”，住房消费占农民工在城市收入的40%。城市落户过程中住房压力大，因此应多渠道帮助解决农民工住房需求。还有，要创新培训方式，提高劳动者的人力资本，增强就业能力。

落户是对一个地方综合发展能力、营商环境的考核与验证。这一轮城镇化发展，县城与大中城市站在同一个平台上去抢人，有挑战，也有机遇。

澎湃新闻：有观点认为，城镇化的功能之一是提高非农就业人口占全部劳动力的比重。相关研究表明，目前来看，县域非农就业人口增长非常缓慢，甚至有28%的县域非农就业人口还在减少，有何举措增加县域非农就业人口？ 

冯奎：在统一大市场建设背景下，有的县域非农就业人口减少了，这些人可能到更有活力的城市或城区去了，或者去了其他县。从中长期来看，预计70%以上县域的非农业就业人口仍将减少。

增加县域非农就业人口，一是立足县城、依托城乡，发展富有特色的第六经济，即一二三产业融合的经济。二要推进以县城为重点载体的城镇化，人口规模稳中有升，许多产业机会就滋生出来。三要靠提高农业劳动生产率，这样就会有更多人口从农业里中“挤”出来，变成非农业人口。四要靠集体经济组织增加开放性，吸引城里人、外来人，增加“源头活水”。

城乡领域有大量制度创新需要推进。县域经济有开放性，也有封闭性。从封闭走向开放，可能中间有波折，比如非农就业人口还会减少。但只有持续改革创新，最终新增的要素会带来活力，城乡融合才能走向高质量发展之路。  

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